Oportunidades y desafíos de la infraestructura en Colombia

Actualidad economica y sectorial14-11-2023

Para muchos es bien conocido el rol que ha jugado la infraestructura en el crecimiento y el desarrollo. Al ser una actividad que se encadena con múltiples industrias, además de intensiva, tanto en capital como mano de obra, es comúnmente utilizada desde la política pública como dinamizador en tiempos de bajo crecimiento. 

También, muchos conocen su impacto positivo en variables clave para cualquier país, con efectos en el mediano y largo plazo. La construcción de obras civiles permite la remoción de cuellos de botella estructurales en el transporte y la movilidad y, con el tiempo, ello deriva en una mayor conectividad entre territorios, competitividad y crecimiento económico.

Ante esto, hay que mencionar que el caso de Colombia sigue siendo uno de gran rezago, aunque es importante reconocer los avances alcanzados durante la última década y los grandes esfuerzos que continúan realizándose. 

Igualmente, es clave tener presente que, a la luz de comparativos internacionales, la calidad y cobertura de la infraestructura local tiene aún muchos desafíos pendientes. Son muchos los esfuerzos por sumar cuando se piensa en términos de conectar las regiones, facilitar el comercio, reducir los costos logísticos y, así, mejorar el bienestar de la población.

Por eso, además de analizar el estado actual de la infraestructura en Colombia, hay que conocer las oportunidades que trae el propósito de avanzar en la consolidación de un modelo de transporte intermodal, el ambicioso objetivo planteado hace unos años como política de Estado y que, parece, tendrá un interesante capítulo con el Plan de Desarrollo del actual gobierno, en la medida en que logren articularse constructivamente las fuerzas creativas del país.
 

Avances significativos, pero aún insuficientes

El avance que ha logrado el país en términos de desarrollo de infraestructura es notable. A pesar de algunos impases y dificultades, Colombia puede ver hoy completadas tres generaciones de concesiones mientras que la cuarta generación (4G) acumula un avance total de 75 % con corte a agosto. Este avance incluye:

• 8 de 29 obras terminadas.
• 11 obras con avance superior al 90 %.
• 14 obras con avance superior al 50 %.
• Además, se espera que la ejecución alcance 80 % al cierre de 2023. Entretanto, 5G ya adjudicó ocho proyectos que iniciarían construcción entre finales de 2023 y durante 2024: IP ALO Sur, Accesos Norte II, Accesos Cali–Palmira, Puerto Salgar–Barrancabermeja, Barrancabermeja–San Roque, Canal del Dique y Dorada Chiriguaná.

Sin embargo, según el cronograma vigente, estarían pendientes de adjudicación Santuario–Caño Alegre, todos los proyectos aeroportuarios, Río Magdalena y los proyectos que estaban considerados en la segunda ola de 5G. 

Precisamente, además de otras iniciativas de obra pública, Colombia cuenta con un voluminoso presupuesto garantizado por el Estado, además de un backlog (reserva) considerable por ejecutar. Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), las vigencias futuras entre 2024 y 2028 ascenderían a COP44,9 billones. En 2023, habrían sido COP4,9 billones y COP5,8 billones en 2024.

Luego de varias olas de proyectos, todo apunta a que lo que vendría en el sector en los próximos años sería una apuesta por la consolidación gradual de un modelo de transporte intermodal moderno que permita reducir la brecha de desarrollo que continúa siendo evidente.

Según el último índice de competitividad global del Foro Económico Mundial, Colombia ocupó en 2019 el puesto 57 de 140 economías, con lo que mejora el puesto 66 obtenido en 2017 y el 60 en 2018. Un avance no despreciable, aunque continúa detrás de pares regionales como Chile.

En la misma línea, el Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial (LPI) sitúa a Colombia en el puesto 66 entre 139 en su versión de 2023, puesto que comparte con Benín, Costa Rica, Honduras, México y Namibia, y que da cuenta de los retos vigentes.

Si nos enfocamos en el segundo de los pilares antes mencionados, el puesto que ocupa Colombia es el 59, junto a países como Rumania, Indonesia, Ruanda y Chipre, después de un progreso material en contraste con las dos últimas mediciones en 2016 y 2018.

Al comparar a Colombia con los pares regionales, aunque en general el índice los evalúa en niveles similares, es destacable cómo en el frente de infraestructura Colombia se posiciona cercana a Chile tras los avances de los últimos años, lo que también se ha visto en otros frentes. Sin embargo, son todavía necesarios muchos esfuerzos para poder acceder a la parte más media-alta de la tabla, lo que significaría una infraestructura de clase mundial. En este posicionamiento se encuentran países como Brasil, Bulgaria, Hungría, Croacia, Chequia y Egipto.

La apuesta: consolidar un modelo de transporte intermodal

Desde 2020, Colombia presentó el Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI), documento que aborda un diagnóstico de la situación del transporte intermodal en Colombia en el que se identifican brechas, desafíos y las oportunidades para su desarrollo. 

Además, realiza una propuesta de visión estratégica para el transporte intermodal a 2035, basada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), e incluye la definición de una cartera de proyectos prioritarios y un marco institucional y normativo orientado a facilitar la coordinación entre los actores públicos y privados, la asignación de recursos y la evaluación de resultados.

El PMTI se complementó con el documento CONPES 3996 que establece lineamientos para la aplicación e implementación de la Contribución Nacional de Valorización (CNV) como fuente de pago para la infraestructura nacional.

Con lo anterior, es claro que en Colombia existe desde el Estado un diseño de política pública orientada no solo a fortalecer la infraestructura con enfoque intermodal, sino que habilita un mecanismo de financiación complementario a los ya existentes (aportes de la Nación y peajes).

Estos dos elementos son retomados por el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 del gobierno actual, del que se pueden extraer las siguientes referencias al sector de infraestructura:

1. Se propone un modelo de infraestructura sostenible, resiliente y socialmente inclusivo, que contribuya a la mitigación y adaptación al cambio climático, al desarrollo territorial equitativo y a la generación de empleo digno y de calidad.
    
2. Busca la implementación de una política de transporte multimodal, que priorice el uso de modos no motorizados, colectivos y eléctricos, y que articule los diferentes medios de transporte (carretera, ferrocarril, fluvial, marítimo y aéreo) para mejorar la eficiencia y la competitividad del país.
    
3. Fortalecer la capacidad institucional, técnica y financiera del Estado para planear, ejecutar, supervisar y evaluar los proyectos de infraestructura, con transparencia, participación ciudadana y control social. Es importante mencionar en este frente iniciativas como la ampliación del rol estructurador de la ANI hacia otras infraestructuras como educación y salud, entre otros, y que en, consonancia con el CONPES 3996, se busca la consolidación y articulación de las fuentes de financiación pública para infraestructura por medio de mecanismos como la valorización y la titularización de prediales.
    
4. La ampliación y modernización de la red vial nacional, con énfasis en la construcción y mantenimiento de vías terciarias y rurales que faciliten el acceso a las zonas más apartadas y vulnerables del territorio.
    
5. En Plan Plurianual de Inversiones se destaca la priorización e intervención de terminales y corredores fluviales, ferroviarios y aeroportuarios con el fin de “fortalecer la conectividad territorial, la movilidad sostenible, el acceso universal a los servicios públicos y la gestión integral del riesgo de desastres”. (Te sugerimos descargar a continuación, el PDF con el detalle de los proyectos de infraestructura en Colombia).

Los desafíos: fortalecimiento institucional, articulación público-privada e incrementar la confianza

Colombia necesita seguir invirtiendo en sus infraestructuras y avanzar decididamente en la intermodalidad, al mismo tiempo que garantiza su calidad. Esto no es otra cosa que seguir recomendaciones como las del Foro Económico Mundial (Six Qualities of Sustainable Infrastructure) donde se destacan seis pilares sobre los que se recomienda constituir el desarrollo de infraestructura en el siglo XXI: beneficios compartidos, resiliencia ambiental, aceptación social, efectividad económica e institucional, pensar en el futuro, y tener potencial para una masa crítica.

En consecuencia, los desafíos a enfrentar antes de poder consolidar una infraestructura intermodal articulada son materiales. 

Por supuesto, seguirán presentes los tradicionales retos naturales y estructurales, como las complejidades geográficas, que multiplican los costos versus otros países, y el limitado espacio fiscal como frontera de posibilidades presupuestales. Pero dadas las dimensiones del reto, y algunos antecedentes de los que debemos aprender, resaltamos como esenciales los avances que puedan lograrse en tres frentes:

1. Superar las debilidades institucionales y regulatorias. En Colombia este tema es relevante y se vuelve muchas veces crítico ya que ralentiza la implementación de los proyectos en todos sus niveles (planificación, ejecución y supervisión). Tal vez, esta es una de las principales razones para tener un sector con decrecimiento de doble dígito a pesar de contar con recursos y considerable backlog. Es importante que se pueda avanzar diligentemente en licenciamientos ambientales, acuerdos con comunidades y negociaciones de predios, además de otros asuntos/diferencias puntuales entre la ANI y los concesionarios.
    
2. Solución de hitos de confianza. En especial lo relacionado con el Decreto 050 de 2023, de cara a las iniciativas privadas, asunto que, si bien desde el comienzo el Gobierno ha manifestado su interés en normalizar, y ha generado mecanismos para ello, tiene pendientes definiciones de gran importancia. Es un tema crítico de cara a la estabilidad financiera de los contratos y es considerado por la industria como una de las reglas de juego esenciales. Otro frente es el del fortalecimiento de la transparencia en los procesos licitatorios, en especial si se considera la afectación reputacional del país tras situaciones como los resonados escándalos en algunos proyectos del pasado. Ligado a esto es también importante considerar un fortalecimiento de los estándares de las áreas de control interno y compliance (cumplimiento) en los concesionarios actuales y potenciales.
    
3. Articulación público-privada para ejecución, financiación y otros procesos. Uno de los grandes retos del momento es retornar a una senda de crecimiento potencial más dinámica, y para ello hace falta dinamizar la inversión. En los últimos años, esta ha pasado a representar menos de 20 % del PIB y, con ello, se genera un desafío estructural en el que los proyectos de infraestructura juegan un rol esencial. Es por lo tanto necesario articular los esfuerzos privados y públicos no solo para tener una mayor factibilidad de alcanzar cierres financieros sino para abordar otras necesidades de los proyectos. A nuestro juicio las dimensiones del reto son tan amplias que se requiere ir más allá de las potencialidades del estado por sí solo.

El sector de infraestructura requiere de una adecuada gestión de los recursos financieros, tanto públicos como privados, y de los riesgos asociados a los proyectos. Por lo tanto, este tiene un papel clave, no solo como fuente de financiamiento, sino también como proveedor de servicios complementarios, como la administración fiduciaria y el aseguramiento. Estas actividades contribuyen a garantizar la transparencia, la eficiencia y la calidad de las obras de infraestructura.

No obstante, tal vez uno de los potenciales menos desarrollados es la del mercado de mercado de capitales. En este frente el desarrollo de instrumentos (activos, fondos, ETF) que faciliten que distintos tipos de inversores, tanto nacionales como foráneos, puedan financiar y beneficiarse de la rentabilidad que se genera en el sector. Otro elemento importante puede ser la articulación de fondos de capital privado en esta estrategia de financiación.
 

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